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宏觀調(diào)控機制  

宏觀調(diào)控機制是在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,以計劃、財稅、金融部門為主,以間接手段調(diào)控引導(dǎo)市場活動的宏觀調(diào)控模式。  

主要問題  

本輪宏觀調(diào)控之所以比以往更引人關(guān)注,與經(jīng)濟的發(fā)展、市場的發(fā)育有很大關(guān)系。然而,要深入領(lǐng)會本輪調(diào)控的意義,有必要回顧一下以往的歷程。十四屆三中全會以來,我國宏觀調(diào)控的方式從直接轉(zhuǎn)向間接,調(diào)控對象從企業(yè)轉(zhuǎn)向市場,調(diào)控活動從條塊集中到中央。初步形成了在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,以計劃、財稅、金融部門為主,以間接手段調(diào)控引導(dǎo)市場活動的宏觀調(diào)控模式。宏觀調(diào)控的能力和水平也邁上了一個新的臺階。當前,改革發(fā)展進入了一個新的階段,宏觀調(diào)控體系面臨的新問題主要是:財政金融政策伴隨的風(fēng)險加大；宏觀調(diào)控中政府與市場的關(guān)系尚未理順；宏觀調(diào)控各部門間的關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)。針對這些問題,應(yīng)該通過改革完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)；進一步理順宏觀調(diào)控體系內(nèi)部的關(guān)系；完善規(guī)則,強化監(jiān)督,加快立法。盡快將宏觀調(diào)控活動納入規(guī)范、有序、合法、透明的軌道。  

一、宏觀調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險加大。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變,宏觀調(diào)控的主要目標從控制需求過熱、治理通貨膨脹轉(zhuǎn)向刺激需求、消除通貨緊縮。適度從緊的財政政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的財政政策。近年來連續(xù)發(fā)行建設(shè)國債,保持較大規(guī)模的國債投資,在取得積極效果的同時,財政赤字和債務(wù)規(guī)模增加的也較多。此外由于財政性投資還缺少規(guī)范和嚴密的管理和監(jiān)督,透明度也較低,國債投資也存在一定的低效率、伴隨一定的資金回收風(fēng)險。貨幣政策從"適度從緊"轉(zhuǎn)變?yōu)?quot;穩(wěn)健",由于金融制度和監(jiān)管還不完善,因此在擴大貨幣供給,增加信貸投放的同時,不良貸款的風(fēng)險也在增加。此外,在財政收支緊張的情況下,一些財政性風(fēng)險在向銀行轉(zhuǎn)移。例如以出口退稅額作為抵押條件取得銀行貸款資金等?？傮w看,當前的財政貨幣政策伴隨著一定的風(fēng)險。  

二、行政手段對市場活動的干預(yù)仍然偏多。當前宏觀調(diào)控中仍然有明顯的行政干預(yù)色彩。特別近年來市場偏冷的形勢下,政府對經(jīng)濟活動的直接參與增加,行政干預(yù)的色彩也有所增強。一是政府直接投資規(guī)模擴大,持續(xù)時間較長。政府部門對投資的調(diào)控偏重項目審批,由于投資決策與風(fēng)險責(zé)任不對稱,決策者利益與項目效益沒有密切聯(lián)系,影響了投資的效果。二是在一些方面出現(xiàn)了過度干預(yù)的現(xiàn)象。如不恰當?shù)叵拗剖袌鰷嗜?控制市場價格,限制競爭,保護落后。三是當經(jīng)濟開始升溫時,為了防止新的過熱,在信貸資金和土地批租方面有些數(shù)量、規(guī)?？刂频戎苯庸芾淼姆椒ㄓ珠_始恢復(fù)。而一些市場調(diào)節(jié)措施,例如減稅、調(diào)整利率等使用的較少,效果也不明顯?？傮w看,宏觀調(diào)控中行政手段和直接管理的方法仍然較多,一些經(jīng)濟手段的調(diào)控效果也還不夠好。宏觀調(diào)控中政府和市場的關(guān)系需要進一步調(diào)整。  

三、宏觀調(diào)控各部門間的關(guān)系不盡協(xié)調(diào)。經(jīng)過1998年和2003年的兩次政府機構(gòu)改革,宏觀調(diào)控部門機構(gòu)重疊和職責(zé)不清的問題得到緩解,但并未徹底根除。宏觀調(diào)控中的越位和缺位現(xiàn)象還不同程度存在。一是財政政策和貨幣政策的相互配合還不夠。實行積極財政政策時,由于傳導(dǎo)機制不暢,貨幣政策難以及時配合；貨幣政策的一些操作措施對財政政策的操作有時則產(chǎn)生不利影響,例如央行的公開市場業(yè)務(wù)導(dǎo)致國債利率降低,給財政的國債發(fā)行造成壓力；財政政策的一些操作措施增大了銀行的金融風(fēng)險,例如出口退稅轉(zhuǎn)為銀行的抵押貸款。二是某些調(diào)控活動還不夠統(tǒng)一。例如預(yù)算編制中基本建設(shè)投資預(yù)算與政府公共預(yù)算分別設(shè)置；行政事業(yè)性收費財政部管立項,其他相關(guān)部門管標準等。這些都一定程度上形成了相互脫節(jié),產(chǎn)生管理漏洞的可能。  

改革方向  

宏觀調(diào)控是政府的一項重要職能；宏觀調(diào)控的方法、對象取決于經(jīng)濟體制的性質(zhì)；宏觀調(diào)控的目標和任務(wù)取決于特定時期經(jīng)濟發(fā)展和運行的特點。因此,探討宏觀調(diào)控體系改革的方向,首先需要考慮未來政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟體制改革、對外開放和經(jīng)濟發(fā)展等諸方面的情況。  

一、經(jīng)濟運行特點發(fā)生了重大變化,刺激需求、控制風(fēng)險成為宏觀調(diào)控的主要任務(wù)。在綜合國力有巨大提高的基礎(chǔ)上,到1990年代中期,長期困擾中國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的商品供應(yīng)普遍緊缺已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬^剩。市場供求總格局的這種變化,是一個帶有根本性的轉(zhuǎn)折,表明經(jīng)濟增長已經(jīng)由供給約束為主的階段轉(zhuǎn)入需求約束為主的階段。當前雖然國內(nèi)消費和投資保持較高的增速,但供給跟進增長的能力比較強大。一些需求熱點,例如電子通訊、汽車、房地產(chǎn)等,價格不升反降?；A(chǔ)原材料和電力緊張的情況,在市場價格的調(diào)節(jié)下,預(yù)計也會很快改變。如果考慮到國際市場的情況和增加進口的潛力,應(yīng)該說持續(xù)的供不應(yīng)求和通貨膨脹不會再次發(fā)生。隨著經(jīng)濟總量關(guān)系的轉(zhuǎn)變,我國經(jīng)濟運行的特點必然發(fā)生變化。經(jīng)濟的周期性繁榮不再是結(jié)束于過熱和嚴重的通貨膨脹,而是新的生產(chǎn)過剩。與此聯(lián)系,宏觀調(diào)控的主要目標也必須在刺激需求和控制經(jīng)濟風(fēng)險之間相機抉擇。刺激需求時,要盡可能縮小政策措施伴隨的風(fēng)險；在控制經(jīng)濟風(fēng)險時,要盡可能不影響市場的活力。這些都要求宏觀調(diào)控必須更多地運用經(jīng)濟手段,通過市場實施調(diào)節(jié)。  

二、經(jīng)濟體制改革進入加快發(fā)育和完善要素市場時期,宏觀調(diào)控的內(nèi)容和傳導(dǎo)機制趨于復(fù)雜。隨著基本經(jīng)濟制度的逐步完善,產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系會進一步明確,在此基礎(chǔ)上,要素市場體系會得到較快發(fā)展完善,市場配置資源的功能不僅表現(xiàn)在商品生產(chǎn)方面,而且將深入到生產(chǎn)要素配置方面。在金融方面,貨幣市場、資本市場和保險市場間的資金將相互流動、相互制約；在進一步對外開放的形勢下,國內(nèi)金融與國際金融融合的程度會不斷提高,資金市場和外匯市場間也會形成更密切的關(guān)系。利潤、利息、稅率等影響資本收益的因素對社會資金供求總量的影響會不斷加大。財政貨幣政策的調(diào)控內(nèi)容和傳導(dǎo)機制都趨于復(fù)雜。  

三、我國經(jīng)濟將在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上與國際接軌,對宏觀調(diào)控的內(nèi)容和方式提出了新的要求。在經(jīng)濟全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢下,我國經(jīng)濟必然進一步與國際接軌。這就要求宏觀調(diào)控不僅要考慮國內(nèi)經(jīng)濟運行的情況,也必須考慮國際經(jīng)濟運行的情況；宏觀調(diào)控的方式不僅符合國內(nèi)情況,也要與國際規(guī)則接軌。  

若干建議  

一、理順宏觀調(diào)控各部門的關(guān)系,規(guī)范穩(wěn)定各自的職能。黨的十六大報告提出:"完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系"。要根據(jù)報告的精神理順計劃、金融、財政等宏觀調(diào)控部門間的關(guān)系。計劃的職能目前包括兩方面:其一是從經(jīng)濟發(fā)展和運行的全局進行謀劃,提出調(diào)控目標；其二是具體安排政府的直接投資項目。由于社會公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由政府提供,因此從未來看,這兩個方面的職能都要保留。從改革方向看,計劃今后突出提出宏觀調(diào)控的目標；政府支出的安排則宜集中到財政部門。從財政職能看,重點要強化公共財政職能,完善轉(zhuǎn)移支付制度。各級財政支出首先應(yīng)保證社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由財政支出的也應(yīng)盡可能引導(dǎo)社會資金參與,財政資金不能再投入一般競爭性產(chǎn)業(yè)。金融方面,從提高貨幣政策制定的透明度,針對貨幣市場、資金市場的變化及時調(diào)控角度看,應(yīng)該加強貨幣政策的獨立性,減少對貨幣政策調(diào)整的直接行政干預(yù)。政府主要通過調(diào)整宏觀調(diào)控的目標協(xié)調(diào)財政和貨幣政策,財政收支和貨幣政策的調(diào)整,則需要在財政和央行各自的規(guī)則范圍內(nèi)按程序進行。  

二、加強立法,在法律規(guī)范下實施宏觀調(diào)控活動。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和宏觀調(diào)控水平的提高,應(yīng)該逐步用法律方式穩(wěn)定和規(guī)范宏觀調(diào)控的模式,包括部門設(shè)置、部門職能和權(quán)限的界定等。積極創(chuàng)造條件,制定國家計劃法、投資法、財產(chǎn)法、國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長法,通過法律法規(guī),確定社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的基本規(guī)則和決策程序,規(guī)范協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控手段和機構(gòu)的活動。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級的要求,還應(yīng)該加強促進新興產(chǎn)業(yè)特別是關(guān)于知識經(jīng)濟方面的立法,例如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進法、信息法、電子商務(wù)法等。政府要在法律規(guī)范內(nèi),依法進行宏觀調(diào)控活動。  

三、加快完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。當前宏觀調(diào)控中經(jīng)濟手段的作用不理想,調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險較大,都與宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)不完善有關(guān)。例如銀行和金融企業(yè)的內(nèi)在機制不完善,權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不對稱,造成了國家承擔大部分的金融風(fēng)險責(zé)任,同時以行政手段(控制不良貸款比例等)約束大多數(shù)的金融活動,使貨幣政策傳導(dǎo)機制不暢,調(diào)控措施伴隨的風(fēng)險較大；又如財稅體制不完善,財政支出還不夠規(guī)范和透明、各級政府的財權(quán)和事權(quán)不夠一致、稅收體制也還存在諸多問題。這些增加了財政政策的風(fēng)險,限制了減稅措施的實施。要加快推進投融資體制、金融體制、財稅體制改革,促進資本等要素市場發(fā)展,盡快完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。  

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